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《传染病防治法》在疫情防控上的不足与完善

时间:2020-05-15 11:44作者:曹艳林 王晨光
本文导读:这是一篇关于《传染病防治法》在疫情防控上的不足与完善的文章,系统分析我国《传染病防治法》在本次疫情防控中暴露出来的一些短板和不足,从法律定位、压实地方政府责任、充实地方政府疫情应对应急处置措施、明确应当立即启动应急处置程序的特定情形、完善疫情防控的保障和监管机

  摘    要: 面对严峻的新冠肺炎疫情,依法科学有序防控至关重要。系统分析我国《传染病防治法》在本次疫情防控中暴露出来的一些短板和不足,从法律定位、压实地方政府责任、充实地方政府疫情应对应急处置措施、明确应当立即启动应急处置程序的特定情形、完善疫情防控的保障和监管机制等方面提出立法建议。

  关键词: 传染病; 新冠肺炎; 疫情防控; 法律规制; 立法;

  Abstract: Facing the severe epidemic situation of COVID-19,scientific and orderly prevention and control according to law is very important.This article systematically analyzes some shortcomings and deficiencies exposed through China's“Infectious Diseases Prevention and Control Law”in the prevention and control of this epidemic.The legislative proposals are put forward from the aspects of legal orientation,compaction of the local government's responsibility,enrichment of the local government's measures to deal with the epidemic situation,making clear the specific situation that the emergency treatment procedure should be started immediately,and improving the guarantee and supervision mechanism of the epidemic prevention and control.

  Keyword: Infectious disease; COVID-19; Epidemic prevention and control; Regulation; Legislation;

  2019年年末至2020年年初暴发的新型冠状病毒感染肺炎疫情是我国继2003年非典疫情后的又一次重大公共卫生事件。面对严峻的新冠肺炎疫情,依法科学有序防控至关重要。要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设,完善处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系[1]。目前,我国传染病疫情防控的法律依据主要有《传染病防治法》《突发事件应对法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等,构成了我国应对突发公共卫生事件的基本法律框架。其中,于1989年颁布实施并在“非典”后于2004年进行了系统完善,于2013年作了个别条款的文字调整的《传染病防治法》,是预防、控制和消除传染病发生与流行所依据的基本法律[2],在我国突发传染病疫情防控中发挥了重要作用。
 

《传染病防治法》在疫情防控上的不足与完善
 

  尽管具备了上述较为完整的基本法律框架和基本法律,但面对本次新冠肺炎疫情的挑战,仍暴露出不少法律上的漏洞、短板和不足之处。这固然与科学技术进步伴随的人们交通出行方式越来越便捷,人口流动速度快速增加,加大了传染病防控难度有关,也与引发此次新型冠状病毒肺炎的暴发突然、传染性极强、传播速度迅猛、潜伏期较长且隐蔽、缺乏有效药物和疗法等因素有关,但的确暴露出在应对这种突发的新型传染病时,现行法律框架尤其是《传染病防治法》中的问题。这些问题主要表现为通过法律所建立的制度不完善、制度不衔接、操作性不强和制度失灵等。因此,进一步完善我国传染病防治法律规制的探讨显得必要而紧迫。

  一、我国《传染病防治法》在疫情防控方面的不足分析

  (一)法律定位不全面,不够高

  现行《传染病防治法》第一条:为了预防、控制和消除传染病的发生与流行,保障人体健康和公共卫生,制定本法。传染病防治不仅是关系到公民健康和公共卫生的问题,更是关系到健康中国建设和国家安全战略的问题。从本次新冠肺炎疫情对我国公民健康、经济社会发展造成的巨大损害后果,不难看出现行《传染病防治法》的法律定位不够高,只注重人体健康和公共卫生,没有上升到健康中国战略和国家安全层面上进行考虑,也没有看到突发公共卫生事件应对是国家治理体系建构和治理能力提升的重要组成部分。

  (二)地方政府疫情信息披露等责任仍有待进一步压实

  在传染病暴发、流行时,有关疫情防控的信息公布极为重要。对于信息发布《传染病防治法》在第三十八条规定:国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。《突发事件应对法》第五十三条规定:履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。《传染病防治法》与《突发事件应对法》都对传染病暴发、流行时,信息发布主体作出了规定,前者规定的是卫生行政部门,而后者规定的则是负责领导或组织应急处置的政府。同样,在发布预警、作出有关命令决定、公布应急措施、宣布疫区等细节程序上,两部法律使用的概念、责任主体和程序都有所不同(见下文)。因此,在本次新冠肺炎疫情防控中就存在疫情信息发布主体不明确,发布程序不统一等制度不衔接的问题,有必要在今后修法过程中进行修补和完善。

  (三)对地方政府的应急处理措施授权仍有待进一步充实和完善

  《传染病防治法》第四十二条规定“传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;(二)停工、停业、停课;(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;(四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;(五)封闭可能造成传染病扩散的场所”。上述5项措施在应对突发重大传染病疫情时,防控手段仍显不够。如政府是否可以公布确诊病人的大致生活区域,是否可以要求确诊病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者之外的其他高风险人群居家隔离或集中隔离,乃至是否可以“封城”等现实问题,在现行法律中都没有明确规定。

  (四)新发重大传染病疫情暴发时应立即启动应急处置程序的具体情形或标准有待进一步明确

  尽管《传染病防治法》明确规定了传染病疫情分类管理、疫情监测、报告和发布制度,并规定传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时报经上一级人民政府决定,可以采取法律规定的紧急措施并予以公告。《突发事件应对法》第四十九条也规定了自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取法律列举的10项应急处置措施中一项或者多项措施。但什么是传染病暴发流行的标准,什么是突发事件的标准,法律却没有规定。因此,在何种情况下必须马上启动应急处理以及启动的程序,法律也没有明确规定。尽管疫情防控涉及非常复杂的医学、流行病学知识和经验,但并不能排除疫情防控就不能从法律上就上述标准和情形作出原则上的规定。本次新冠肺炎疫情防控中一个非常受关注的点就是在何种标志性情形出现时,相关的政府及机构应马上公布疫情信息,并启动应急处理程序。可见,法律有必要就相关情形作出明确规定。

  (五)对传染病暴发流行时普通公民的行为规范不足

  传染病暴发流行时,疫情防控成败的关键依赖于广大公民对防控措施的遵守,对政府相关决定的执行。尽管《传染病防治法》第十二条规定:在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况。但对普通公民的一些其他配合疫情防控的行为,法律没有明确规定。如在本次疫情防控中,出现一些公民不配合疫情防控措施,甚至对抗疫情防控措施的行为,如疫情防控指挥部要求乘坐公交、地铁时应带口罩,进出小区、商场应配合体温监测等,个别公民不配合,甚至采取暴力措施进行对抗,而《传染病防治法》对上述行为的法律规制明显不足,而是靠各地的疫情指挥部或当地政府出台应急状态下的命令或规定来执行。这也突出带来法律的禁止性规范和授权性规范在应急状态下的冲突,以及应该如何落实上述规范的执法机构和措施的现实问题。

  (六)相关的保障和监管制度有待进一步明确

  在传染病疫情暴发、流行的防控过程中,相关的保障和监管措施、制度也非常关键。在本次新冠肺炎疫情防控中,暴露了我国传染病防治法律在疫情防控的物质、人员和机构方面的储备、保障和监管制度设置方面的不足。现行法律对下列问题都没有或缺乏明确的规定,例如疫情防控相关的医疗物质保障制度、对传染病病人强制性医疗的相关费用的支付与承担、国家指派的承担防控和救治任务的医务人员医疗行为的性质、妨碍医务人员医疗活动或伤害医务人员行为的法律定性、传染病病人的隐私保护措施及违法责任、在疫情防控过程中过度执法的责任认定等问题。此外,如何强化疾病预防控制机构功能定位,提升其对传染病疫情的监测、发现、防控能力等,也有待法律作出进一步明确规定。

  二、完善我国传染病疫情防控法律规制的立法建议

  在我国法制建设过程中,借鉴国际立法经验一直是我国立法的重要考虑因素。就当前我国的传染病防治立法而言,随着我国经济、社会、法治的进步,尤其是在2003年非典疫情之后,我国的传染病防治立法已经取得了很大进步,与日本、韩国、美国、英国和我国台湾、澳门地区传染病防治立法状况相比,差别不大,甚至在个别方面已经走在前面。当前我国传染病防治立法修订过程中,国际经验需要借鉴,但更重要的是根据本次新冠肺炎疫情防控暴露出来的传染病疫情防控法律规制存在的漏洞、短板和不足,总结本次疫情防控中中央和地方政府采取的各种措施及其效果的经验和教训,进一步完善现有的法律和制度,构建符合我国国情和社会需求的传染病防控体系。

  本次新冠肺炎疫情防控过程中,我们国家从国家领导人的高度重视、各级政府、社会的全面广泛动员,广大民众的全员参与,这在人类抗击传染病疫情的历史上也是不多见的。世界卫生组织总干事谭德赛当地时间2月15日在德国慕尼黑安全会议上发表题为“新冠肺炎和埃博拉疫情背景下的全球卫生安全”的讲话指出,虽然目前尚不可能预测新冠肺炎疫情走向,但中国为从源头控制疫情所采取的强有力防控措施令人鼓舞,并为此付出了巨大代价,中国为世界防控疫情赢得了时间[3]。谭德赛还说“关于我对中国的赞美,已经有很多文章和评论了。我将继续这样做,就像我将为任何一个国家所做的那样,即支持各国即使付出巨大代价也要从源头上积极抗击疫情,以保护本国人民和全世界人民。他表示“我向在中国的医护人员、特别是在湖北省的医护人员致敬。他们在巨大压力之下,不仅在照顾患者,还在为针对新冠病毒的科学分析搜集数据。全世界感激你们为找到更好的治疗方法和防止病毒蔓延所做的努力”。

  聚焦我国在本次新冠肺炎疫情防控中碰到的新问题、新情况,针对本次疫情防控中暴露出来的我国《传染病防治法》在疫情防控法律应对上存的短板、不足等,提出针对性建议。尤其是将本次疫情防控中,国家和部分省市采取应对措施的成功经验,通过国家立法上升为法律,是我国传染病防治立法中应当重点关注的方面。根据本次新冠肺炎疫情防控暴露出来的我国传染病疫情防控法律规制存在的漏洞、短板和不足,结合本次疫情防控中中央和地方政府采取的各项应对措施,就完善我国传染病疫情防控法律规制提出如下立法建议:

  (一)提升《传染病防治法》法律定位

  提升我国《传染病防治法》的立法目标战略定位,在立法目的上增加健康中国建设和国家安全等内容。将第一条修改为:为了预防、控制和消除传染病的发生与流行,保障人体健康、公共卫生、健康中国建设、生物安全和国家安全,制定本法。

  (二)理顺与《突发事件应对法》等法律、法规之间的关系。

  由于《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》与《传染病防治法实施办法》这几部法律、法规都适用于传染病防控,在重大传染病疫情突发时,人们必然在这些法律、法规中寻找法律指引。而这些法律、法规的具体条文则用语略有不同,程序也存在模糊之处,造成不同地域的政府和决策者乃至民众忙于从这些繁杂的条文中翻箱倒柜,寻求答案的状况,或导致一头雾水,难于找到清晰的路径,或路径在我各取所需。

  至于《传染病防治法》与《突发事件应对法》孰高孰低并无定论,再加上法规和规章形成了杂乱无序的状况,不利于在应急状态下捋出清晰的法律路径。不同的信息公布、发布警报、启动应急机制等用语和程序,也会导致法律适用和决策混乱。因此在修订《传染病防治法》时,应当有更高站位,捋顺这些法律、法规和规章之间的关系,建构统一的法律路径。建议进一步明晰这两部法律所调整的法律关系,《突发事件应对法》是规范包括突发公共卫生事件在内的所有突发事件的框架性法律,《传染病防治法》则是专门规范应对传染病疫情暴发的特别法,两个相应的条例和办法则是上述两个法律具体实施的具体规范。鉴于传染病已经对公众健康和社会经济发展构成了最主要的威胁,建议修订早就过时的原卫生部制定的《传染病防治法实施办法》,并升格为国务院制定的行政法规。

  (三)明确省、直辖市、自治区及副省级城市政府疫情信息发布权力责任

  《传染病防治法》在第三十八条规定:国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。同时,2006年3月3日卫生部发布的《关于印发〈卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案〉的通知》将有关问题通知如下:各省、自治区、直辖市卫生行政部门应按照《传染病防治法》第三十八条第二款的规定,定期发布本行政区域的传染病疫情信息。按照《传染病防治法》第三十八条第三款和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条第二款的规定,从本方案公布之日起,卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时,及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息。

  建议对《传染病防治法》修订时,为压实各级政府责任,保障信息发布及时,直接规定省、直辖市、自治区及副省级城市政府发布本行政区域内疫情信息的权力和责任,不需国务院卫生行政部门授权。只有跨省的和全国性的疫情信息才由国务院卫生行政部门发布。

  (四)充实疫情防控时地方政府应急处理措施

  在《传染病防治法》第四十二条规定的传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府可以采取的5项法定措施基础上,建议增加如下措施:1.基于流行病学基础和疫情防控的必要性,发布确诊病人的大致行动路线和居住区域。2.防止疫情扩散、传播的必要措施。第一项措施在不泄露病人隐私前提下,通过政府权威信息发布避免了谣言传播和公众恐慌,也对公众进行了必要的风险提示,在个人隐私保护和公众知情权、公共健康权益保障方面达到了合理平衡,已经在本次新冠肺炎疫情防控中被各地政府广泛实施,并取得广泛认可和积极评价。第二项则是借鉴《突发事件应对法》相关条款,对政府在重大疫情防控中采取必要措施的概括式授权。

  (五)将特定情形出现时就应当启动传染病疫情防控应急处置程序在法律中明确规定

  尽管传染病疫情防控涉及非常复杂的医学、流行病学知识和经验,在什么节点或出现哪些特定情形时就应该立即启动疫情应急处置程序?这是一个非常复杂的问题,既涉复杂的技术问题,也包括经济、社会、安全等多方因素的综合考量。但在借鉴2003年“非典”疫情防控和本次新冠肺炎疫情防控的经验,从法律和管理的综合角度考量,出现“人传人”或医务人员被动感染情行时,就应该立即启动疫情防控应急处置程序。建议《传染病防治法》修订中,明确规定只要出现“人传人”或医务人员被动感染情行,应立即启动相关应急处置程序,并向社会公布。

  (六)促进医防融合,设立首席公共卫生官或首席传染病防控专家制度

  无论是2003年的非典疫情还是本次新冠肺炎疫情,都是处在传染病病疫情防控末端的医疗一线医生发现,也最终是由医疗专家“一锤定音”宣布并确认重大新发传染病疫情的确立。传统的依靠疾病预防控制机构进行传染病疫情的监测、预警的制度设置已经难以适应新发重大传染病的暴发、流行防控需要。因此,加强医疗机构与疾病预防控制机构的深度融合,尤其是呼吸重症医学科专家、临床流行病学专家在传染病疫情防控中早发现、早确认、早通报中的作用发挥非常重要。传染病暴发、流行导致的公共卫生事件应急处理既是行政管理工作,也是专业性很强的技术工作,各国和地区在公共卫生应急处理中都高度重视专业机构和专家作用发挥。建议设置首席公共卫生官或首席传染病疫情防控专家制度,在国家和各省市设置相应的职务,由有丰富临床医疗和传染病防控经验的专家担任,充分发挥专家在传染病疫情防控中的作用。

  (七)建立重大传染病疫情防控医疗物资储备保障制度

  传染病暴发流行时,对医疗相关物资需求会暴发性增长,很难短时间筹集或生产,因此有必要建立国家重大传染病疫情防控医疗物资储备保障制度和在应急状态下资源使用和调度制度。建议在传染病防治法修订中,增加“国家建立传染病防控医疗物资储备保障制度”条款。

  (八)明确重大传染病疫情防控中病人救治的财政保障机制

  《传染病防治法》第十六条规定:国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,使其得到及时救治。这样的规定还不够,重大传染病疫情暴发时,对传染病病人和疑似传染病病人的救治不仅是关系到公民个人健康和生命安全,更关系公共健康和国家安全,所有的救治费用当然应由基本医疗保险和国家财政承担。明确重大传染病疫情防控中病人救治的财政保障机制,也是将本次新冠肺炎疫情防控中对所有感染者“应收尽收”“应治尽治”,治疗费用由基本医疗保险和国家财政合理承担做法的法律化。

  (九)建立重大传染病疫情医疗救治系统

  重大传染病疫情暴发、流行时,是对一个国家综合性医疗应对能力的巨大挑战与考验,若欠缺国家传染病疫情医疗救治系统的支撑,很多病人将无法得到救治(此次武汉疫情暴发时就发生此种情形)。可借鉴美国等国家的经验,建立国家灾难医疗系统。充分发挥此次疫情防控中利用公共设施建立方舱医院和专门应急医院的做法,从法律上制定完善的规划和制度安排。同时,建议完善省级、地市级传染病医院建设、人才培养和储备制度。

  (十)增加疫情防控中医务人员权益保护和公民隐私保护条款

  在本次新冠肺炎疫情防控中,大批医务人员不顾个人安危,不惧感染风险,承担了国家指派的病人救治工作,体现了崇高的职业精神和高尚人格,他们是抗击新冠肺炎疫情的英雄。即便如此,在疫情防控病人救治过程中,仍然发生了个别患者及家属辱骂、攻击医务人员事件,造成了恶劣影响。为此,加大对疫情防控中承担医疗救治工作的医务人员权益保护非常必要。建议将医务人员在传染病暴发流行时,承担政府指派的医疗救治任务按照执行公务对待。此时,对妨碍医务人员开展诊疗活动或是伤害医务人员的行为应按照妨碍公务论处。此外,针对本次新冠肺炎疫情防控过程中出现的一些暴露公民隐私的行为,建议在《传染病防治法》修订时,明确保护公民隐私和为疫情防控所必须的信息披露的界限和标准,增加相关的处罚内容,加大疫情防控期间公民隐私保护力度。

  (十一)增加普通公民配合政府疫情防控责任条款

  传染病暴发、流行时,公民的配合对疫情防控至关重要。2019年年底颁布、将于2020年6月1日实施的我国卫生健康领域首部综合性、基础性法律《基本医疗卫生与健康促进法》第六十九条规定:公民是自己健康的第一责任人,树立和践行对自己健康负责的健康管理理念,主动学习健康知识,提高健康素养,加强健康管理。倡导家庭成员相互关爱,形成符合自身和家庭特点的健康生活方式。公民应当尊重他人的健康权利和利益,不得损害他人健康和社会公共利益。为了进一步明确普通公民在传染病暴发、流行时配合政府做好疫情防控工作的责任,建议在《传染病防治法》修订中增加“传染病暴发、流行时,公民应遵守当地政府关于交通出行、健康防护措施等相关要求,配合疫情防控工作”。

  (十二)进一步强化疾病预防控制机构职能定位和能力提升

  我国现有的疾病预防体系在2003年“非典”疫情后得到了完善和优化,在我国传染病监测和疫情控制中发挥了重要作用。但本次新冠肺炎疫情也暴露了现有疾病预防控制机构职能定位和对新发传染病疫情发现和控制上的一些不足。建议在《传染病防治法》修订中,进一步强化疾病预防控制机构职能定位和能力提升,在现有国家疾病预防控制体系基础上,抽调医疗机构人员、军队系统医疗和疾控人员与现有疾控机构共同组建新的国家疾控网络体系。此外,在国家、省、市、县四级基础上设立区域(覆盖多个省市)传染病监测机构,避免因地方利益考量耽搁疫情信息公布与防控措施实施。

  (十三)明确传染病防控相关法律、法规学习与普及责任

  针对本次新冠肺炎疫情防控过程中暴露出一些领导干部对传染病防治相关法律、法规不了解、不熟悉,导致了传染病疫情防控工作不及时、不到位,同时也暴露了公众对传染病防治相关法律、法规不清楚、不明白,不利于疫情防控工作的开展。建议在《传染病防治法》修订中,增加国家公务人员和相关医疗卫生机构学习传染病防治相关法律、法规的内容,并增加传染病防治法律、法规向公众宣传普及的内容,以及在应急状态下向公民及时提供染病防治知识和普及相应法律知识的规定。

  参考文献

  [1] 习近平.全面提高依法防控依法治理能力,为疫情防控提供有力法治保障[EB/OL].(2020-02-05)[2020-02-10].http:∥www.nhc.gov.cn/fzs/s7847/202002/7dfb6961fb1a4e9d97804866edebae36.shtml.
  [2] 王晨.坚持依法防控加大立法修法力度,为打赢疫情防阻击战提供有力法治支撑[EB/OL].(2020-02-08)[2020-02-10].http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/fd7534ac6a8148038df126fb5c255222.shtml.
  [3] 世卫组织总干事谭德赛.在慕尼黑安全会议上表示:中国从源头上控制新冠肺炎疫情的措施令人鼓[EB/OL].(2020-02-17)[2020-02-24].http:∥www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202002/17/t20200217_34288115.shtml.

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